对船舶污染损害赔偿责任立法的几点看法

——在第二届海事法治圆桌会议上的发言 吴勇奇

宁波海事法院审判委员会专职委员

很高兴能有机会参加这样的会议。根据会议的安排，结合审判实践，我谈三个问题。

一、预防措施费用的法律属性

这个问题涉及对可能造成污染损害的事故船舶采取预防措施行为的定性及其费用的处理。

（一）定性为损害赔偿项目

根据《1992年油污公约》（全称《1992年国际油污损害民事责任公约》）、《油污司法解释》（全称《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》）和《海商法污染责任条款》（即《海商法新增船舶污染损害赔偿责任一章建议条款》）的规定，预防措施行为属于清污行为，其费用归属于油污损害赔偿的范畴。

对可能造成污染损害的事故船舶采取预防措施行为的主体是海事行政主管部门及其调派的清防污单位。2015年之前，海事局及受其指派的清防污单位向我院起诉的请求，均是要求污染责任方赔偿清污费损失。但近几年，海事局及受其指派的清防污单位的起诉发生了变化，引起了我们的思考。

（二）定性为环境救助补偿

海事部门主张，对可能造成污染损害的事故船舶采取应急防备和应急处置措施，防止污染的发生和扩大，符合《海商法》第一百八十二条关于“对构成环境污染损害危险的船舶或者船上货物进行的救助”的规定，有权从船舶所有人处获得相当于救助费用的特别补偿。

不能说，海事局的主张没有一点道理。对构成环境污染损害危险的船舶或者船上货物进行的救助，确有符合环境救助成立条件的情况，《油污司法解释》第十条第二款对此作了肯定。我国《海商法》关于特别补偿的规定，与《1989年救助公约》的规定是一致的。如果海事局的主张成立的话，预防措施行为就属于海难救助行为，其费用归属于救助报酬或特别补偿的范畴。

问题是，如果认定海事局所采取的预防措施行为属于清污行为，那么，《海商法》规定的对环境救助的行为又是什么呢？如果将预防措施行为定性为环境救助行为，那么，上述法律又明确规定其为损害赔偿项目。这是一对矛盾。

尽管案件审判中碰撞到了这个问题，但我们的判决没有给出明确、合理的结论（认为虽不能归类于海难救助，但可以比照海商法第一百九十二条的规定处理），二审也以调解方式结案。我院与浙江海事局联合对海上应急处置与应急防备法律问题进行了调研，倾向于将海事局的应急防备和应急处置定性为环境救助行为。

（三）应急防备和应急处置行为

根据交通运输部2011年发布的《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》第二条第三款规定，应急处置是指在发生或者可能发生船舶污染事故时，为控制、减轻、消除船舶造成海洋环境污染损害而采取的响应行动；应急防备是指为应急处置的有效开展而预先采取的相关准备工作。

根据海上应急处置与应急防备措施的直接作用对象及效果，可作如下分类：一是直接作用于船和货的行为，通过减轻或消除船、货的危险，来间接控制或防止环境污染。如对受损油舱进行破口封堵、卸载或加固所载集装箱避免船舶沉没、破损货舱内油污水过驳等，这些措施既对遇险船、货救援有利，又对防止或减轻污染损害有利，具有双重效果。二是直接作用于海洋环境的行为，仅具有消除或减轻环境污染的效果，对船、货的危险没有影响。如喷洒消油剂、布设围油栏等。

根据海上应急处置与应急防备措施的实施阶段，可分类为：一是为清防污作业作相关准备的行为。如调遣清污物资到船、码头待命、现场守护、清污船伴航等。二是直接实施污染清理或处置的行为。如油污围控、投放收油机收油等。

那么，能否根据海事局所采取的具体应急防备和应急处置措施，将其区分为清污行为与救助行为，这是值得研究的。

而实际上，海事局对事故船舶所采取的应急处置与应急防备措施，并不仅仅针对控制、减轻、消除船舶造成海洋环境污染损害，往往同时兼有救助人命、船舶和货物的目的。因此使得问题更为复杂。

综上，海商法修改增加“船舶污染损害赔偿责任”一章时，应该对上述问题予以考虑、协调和回应。

二、海事行政主管部门及其调派参与清防污单位的诉讼主体问题

这个问题关系到预防措施行为的定性与费用的收取。

（一）救助行为与清污行为

救助行为下，根据《海商法》第一百九十二条的规定，国家主管机关从事或者控制的救助作业，救助方有权享受救助作业的权利和补偿。我个人倾向于将海事局针对海洋环境所采取的应急处置与应急防备行为定性为环境救助行为，包括调派其他单位的船舶参与环境救助，参与单位可以成为环境救助的主体。

清污行为下，又有以下两种不同认识。

（二）行政行为与民事行为

从我院办案讨论中可归纳出以下几种观点：

观点一：履行行政职责行为。如同消防救火，不应收费，海事局及其调派参与清防污的单位均不能成为诉讼主体。

观点二：民事行为，可以收费。为国家挽回经济损失，属于公益诉讼行为，但需要作出明确的规定，如同参与海难救助的规定，海事局及其调派参与清防污的单位均可以成为诉讼主体。

观点三：区分为民事行为与行政行为。将公务船的使用视为行政行为，海事局的其他应急防备和应急处置行为及其调派参与应急防备和应急处置的非公务船舶及其清防污行为认定为民事行为，均可以收费，并都可以作为诉讼主体。

如果海事局针对海洋环境所采取的应急处置与应急防备行为不能定性为环境救助行为，我个人倒倾向于第二种观点。立法上是否可以不进行民事行为的定性，直接规定海事行政主管部门直接参与或控制的清防污作业，作业方有权请求作业费用。

三、海商法关于“船舶污染损害赔偿责任”的规定，应与《海事诉讼特别程序法》《油污司法解释》的规定相协调

2018年12月24日，我省嘉兴乍浦港水域发生一起在航外轮碰撞锚泊外轮，导致锚泊外轮泄漏载运货油（500N基础油，为持久性油类）400吨左右的事故，漏油船舶所有人于今年3月下旬向我院申请设立油污损害赔偿责任限制基金。该案可能成为全国首例根据国际公约申请设立油污损害赔偿责任限制基金的案件。通过办案，我们发现了海商法“船舶污染损害赔偿责任”条款中一值得探讨的问题。

（一）关于油污损害赔偿基金的数额

海商法第13.13条第二款规定的责任限制基金，起草说明说是与《油污司法解释》第21条第二款相同，实际上并不相同。以现金方式设立的，不应加上“自事故发生之日起至基金设立之日止的相应利息。这是油污赔偿基金与海事赔偿基金的不同之处。

（二）代位权规定与油污损害的债权登记

1、海商法第13.16条第二款关于代位权的规定，与《油污司法解释》第29条的规定一致。这是对油污责任人代位权的规定，与油污损害的债权登记无关，可以理解为代位人可以不进行债权登记即可行使代位权。但是否要求被代位人在基金设立公告的债权登记期间进行债权登记，代位人才可以进行先行赔付，《油污司法解释》的规定并不明确。根据系统解释方法进行解释，被代位人应该进行债权登记。否则，将使债权登记失去意义，并产生道德风险。

2、海商法第13.16条第三款对代位人可能发生的强制赔偿的代位权在基金中的预留作出了规定，但并未规定以索赔人进行债权登记为前提。这就产生了两个问题：（1）根据《油污司法解释》第26条的规定，索赔人未进行债权登记，视为放弃在基金中分配的权利，为何还可能强制油污责任人赔付？这与限制赔偿责任制度明显相悖。（2）未进行债权登记的债权，怎么能够通过油污责任人的代位权参与基金的分配呢？这与基金的设置也是相悖的。

3、海商法第13.16条第四款规定的船舶所有人采取预防措施而造成的进一步灭失或者损害，其灭失或者损害结果如果发生在第三人身上，该第三人也有个债权登记的问题。否则，不能参与基金分配，更谈不上与其他损害处于同一地位了。

第三款、第四款与公约的规定一致，但公约并未规定基金设立程序和债权登记。故能否照搬，值得考虐。如果实体法作此规定，则必须修改程序法，取消债权登记。但取消债权登记，将使油污损害赔偿诉讼及基金分配遥遥无期。

（三）财产保全限制及扣押财产或担保的退还与申请设立油污损害赔偿责任限制基金异议

海商法第13.15条规定的财产保全限制及扣押财产或担保退还的条件有两个：一是设立基金，二是责任人有权限制赔偿责任。但根据《油污司法解释》第***、第24条的规定，利害关系人如果未在船舶所有人申请设立油污基金的异议期内对其主张责任限制提出异议的，基金设立后，法院即可解除财产保全或发还担保，而无需确认船舶所有人是否有权限制赔偿责任。只有利害关系人对船舶所有人主张责任限制提出异议的，才在法院认定船舶所有人有权限制赔偿责任的裁决生效后，解除财产保全或发还担保。

海商法第13.15条规定与公约的规定相同，但公约同样未规定利害关系人异议制度。故海商法规定解除财产保全或发还担保的条件，与《油污司法解释》规定的条年需要统一。如果统一到海商法的规定上来，则利害关系人异议制度将变得毫无意义。

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